《人民检察》2020年第2期

作者：苗生明、周颖（最高人民检察院第一检察厅）

为正确实施刑事诉讼法新规定，准确适用认罪认罚从宽制度，确保严格公正司法，推进国家治理体系和治理能力现代化，最高人民法院（以下简称“最高法”）、最高人民检察院（以下简称“最高检”）联合公安部、国家安全部、司法部制定了《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）。为便于实践中准确理解和适用，现对《指导意见》的制定背景、经过和主要内容说明如下。

一、《指导意见》的制定背景和经过

2018年10月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议作出《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉》的决定，将认罪认罚从宽制度和刑事速裁程序试点积累的可复制、可推广、行之有效的实践经验上升为法律，从立法上对改革试点成果予以确认。认罪认罚从宽制度，是我国刑事司法领域的一项重大制度变革，本质上是促进社会治理体系和社会治理能力现代化的一种诉讼模式。这项制度有利于化解社会矛盾、促进社会和谐、减少社会对抗和戾气、节约司法资源，确保办案法律效果、政治效果、社会效果的有机统一。

为确保这项制度全面正确实施，由最高检牵头，联合最高法、公安部、国家安全部、司法部制定了《指导意见》，主要考虑有四：一是促进提高适用准确度。关于认罪认罚从宽如何理解和把握，诉讼程序如何适用，控辩量刑协商如何进行等等，均是实践中的难点问题，需要进一步明确和释明。二是促进提高认罪认罚从宽制度的适用率。认罪认罚从宽制度从试点到全面实施，对全国绝大部分地区来讲，有一个适应磨合的过程。试点地区经过两年的试点，认识和接受度较高，经验积累也较多，过渡到全面实施相对顺畅；而非试点地区，无论是认识和接受度，还是实践中的具体适用，与试点地区相比均有很大差距。这直接导致全国范围内制度适用的不平衡，整体适用率较低，从而影响了制度效用的实现。三是推动形成制度适用合力。认罪认罚从宽制度涉及侦查、审查逮捕、起诉、审判等各个诉讼环节，涉及法院、检察机关、公安机关、国家安全机关、司法行政机关等多个部门，提升适用率，实现制度预期，离不开公检法司各部门的通力协作。四是解决实践中出现的问题。认罪认罚从宽制度从试点到全面实施，实践中积攒了许多问题，比如适用范围问题、对认罪认罚的理解问题、从宽的把握问题、量刑建议提出方式问题、抗诉问题，等等。刑事诉讼法关于这些问题要么规定得较为原则，要么没有作出细化规定，亟须在顶层设计方面出台相应规范性文件，明确对这些问题的认识和把握，解决基层实践的困扰，确保制度正确适用，从而真正发挥该制度在推进国家治理体系和治理能力现代化方面的重要作用。

二、《指导意见》的主要内容

《指导意见》以刑法、刑事诉讼法的基本原则和宽严相济刑事政策为指导，对认罪认罚从宽制度的基本原则、适用范围和条件、从宽幅度、审前程序、量刑建议、审判程序、律师参与、当事人权益保障等作出了具体规定，为认罪认罚案件的依法从宽处理，构建繁简分流的多层次诉讼体系，推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革提供参考。

（一）关于办理认罪认罚案件应当坚持的原则。《指导意见》第一部分对办理认罪认罚案件应当坚持的原则作出规定，主要包含四个方面：

一是贯彻宽严相济刑事政策。宽严相济刑事政策是我国的基本刑事政策，认罪认罚从宽制度是宽严相济刑事政策规范化、制度化的具体路径。办理认罪认罚案件，应当根据犯罪的具体情况，区分案件性质、情节和对社会的危害程度，实行区别对待，做到该宽则宽，当严则严，宽严相济，罚当其罪。对可能判处三年有期徒刑以下刑罚的认罪认罚案件，要尽量依法从简从快从宽办理，探索相适应的处理原则和办案方式；对因民间矛盾引发的犯罪，犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪、真诚悔罪并取得谅解、达成和解、尚未严重影响人民群众安全感，不妨碍树立和引领社会行为规范的，要积极适用认罪认罚从宽制度，特别是对其中社会危害不大的初犯、偶犯、过失犯、未成年犯，一般应当体现从宽；对严重危害国家安全、公共安全犯罪，严重暴力犯罪，以及社会普遍关注的重大敏感案件，适用认罪认罚从宽制度必须慎重、严格把握，避免案件处理明显违背人民群众的公平正义观念。

二是坚持罪刑相适应原则。罪刑相适应原则是刑法的基本原则，它要求根据犯罪的事实、性质、情节、后果，依照法律规定提出量刑建议，准确裁量刑罚，确保刑罚的轻重与犯罪分子所犯罪行和应当承担的刑事责任相适应。认罪认罚属于罪后情节，同时也是反映犯罪嫌疑人、被告人主观恶性大小的情节，影响刑罚的轻重，而犯罪的性质、实施犯罪的手段、造成的后果等，对决定刑罚轻重处于更为重要的位置。因此，办理认罪认罚案件，检察机关提出量刑建议或者法院量刑时，既要体现认罪认罚从宽，又要考虑其所犯罪行的轻重、应负刑事责任的大小和人身危险性程度，依照法律规定提出量刑建议，准确裁量刑罚，避免罪刑失衡。特别是对于共同犯罪案件，主犯认罪认罚，从犯不认罪的，检察机关、法院应当注意两者之间的量刑平衡，防止因量刑失当严重偏离一般的司法认知。

三是坚持证据裁判原则。《指导意见》第三条明确规定，办理认罪认罚案件，应当以事实为根据，以法律为准绳，严格按照证据裁判要求，全面收集、固定、审查和认定证据。刑事诉讼法对侦查机关侦查终结、检察机关提起公诉、法院作出有罪判决规定了法定的证明标准，这一法定证明标准适用于所有刑事案件，包括认罪认罚案件。适用认罪认罚从宽制度办理案件，并未降低犯罪的证明标准，而是在坚持法定证明标准的基础上，力图更加科学地构建从宽的评价机制，特别是在程序上作出相应简化，以更好地实现公正与效率的统一。对犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的案件，侦查机关仍然必须按照法定证明标准，依法全面及时收集固定相关证据，检察机关和法院也必须按照法定证明标准，全面审查案件，若认为“事实不清、证据不足”的，应当坚持疑罪从无原则，依法作出不起诉决定或者宣告无罪，防止因犯罪嫌疑人、被告人认罪而降低证据要求和证明标准。

四是坚持公检法三机关配合制约原则。公检法三机关分工负责，互相配合，互相制约是我国刑事诉讼法的一项基本原则。办理认罪认罚案件，应当坚持配合制约原则，一方面，强化配合意识、协调一致推进，形成合力，这是推进制度良性适用的必然要求。另一方面，也要充分发挥互相制约作用，保证犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚，依法推进从宽落实。要强化对认罪认罚案件办理全过程的监督制约，严格执法，公正司法。

（二）关于认罪认罚从宽制度的适用范围和适用条件。《指导意见》第二部分对认罪认罚从宽制度的适用范围和适用条件作出规定。

1.适用阶段。《指导意见》第五条规定，认罪认罚从宽制度贯穿刑事诉讼全过程，适用于侦查、起诉、审判各个阶段。对侦查阶段是否可以适用认罪认罚从宽制度，理论上和实务中存在一些争议。刑事诉讼法第十五条将认罪认罚从宽作为一项重要原则予以规定，意味着认罪认罚从宽贯穿于整个刑事诉讼活动之中，适用于所有诉讼阶段。因此，侦查阶段也可以适用，从整个制度设计来讲，鼓励犯罪嫌疑人、被告人尽早认罪认罚，这对侦破案件、节约司法资源、提升诉讼效率意义重大，但侦查阶段认罪认罚后的从宽主要体现在程序方面，比如适用非羁押性强制措施，快速办理案件等，实体上从宽的结果原则上不能在侦查阶段体现。

2.适用案件范围。刑事诉讼法第十五条规定，犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理。可以看出，认罪认罚从宽制度没有适用案件范围、罪名和可能判处刑罚的限定，犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己罪行，对指控的犯罪事实没有异议，愿意接受处罚的，均可以适用，不能因案件罪轻、罪重或者罪名特殊等原因而剥夺犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚、获得从宽处理的机会。当然，可以适用并不等于必然适用、一律适用，犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚后是否从宽，决定权在于司法机关，由司法机关根据案件具体情况判定。

3.“认罪”的把握。认罪认罚从宽制度中的“认罪”，是指犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，对指控的犯罪事实没有异议。认罪体现了被追诉人对行为犯罪性质的认识，是其悔过态度的外在表现。需要明确的是，认罪的概念比较宽泛，实践中也因案而异，比如承认指控的主要犯罪事实，仅对个别事实情节提出异议，或者虽然对行为性质提出辩解但表示接受司法机关认定意见的，不影响“认罪”的认定；又如犯罪嫌疑人、被告人犯数罪，仅如实供述其中一罪或者部分罪名事实的，全案不作“认罪”的认定，不适用认罪认罚从宽制度，但对如实供述的部分，检察机关可以提出从宽处罚的建议，法院可以从宽处罚；对共同犯罪中部分被追诉人如实供述、承认指控犯罪事实的，对此部分被追诉人应当认定为“认罪”，可以从宽处理。

4.“认罚”的把握。根据刑事诉讼法第十五条的规定，“认罚”是指愿意接受处罚。认罚在不同的诉讼阶段有不同的表现，在侦查阶段表现为表示愿意接受处罚；在审查起诉阶段表现为接受检察机关拟作出的起诉或不起诉决定，认可检察机关的量刑建议，签署认罪认罚具结书；在审判阶段表现为当庭确认自愿签署具结书，愿意接受刑罚处罚。认罚直接体现了犯罪嫌疑人、被告人的悔罪态度和悔罪表现，应当在法律和制度层面给予其正面评价。

“认罚”考察的重点是犯罪嫌疑人、被告人的悔罪态度和悔罪表现，应当结合退赃退赔、赔偿损失、赔礼道歉等因素来考量。若犯罪嫌疑人、被告人仅认罪而不认罚，比如坚决不道歉、不退赔退赃，则表明其对犯罪行为并无悔过，不能适用认罪认罚从宽制度，当然对其“认罪”情节，可以依据法律规定酌情处理；犯罪嫌疑人、被告人虽然表示认罚，却暗中串供，干扰证人作证，毁灭、伪造证据或者隐匿、转移财产，有赔偿能力而不赔偿损失，则不能适用认罪认罚从宽制度。需要注意的是，认罪认罚从宽制度中犯罪嫌疑人、被告人对程序适用具有选择权，若其不同意适用刑事案件速裁程序（以下简称“速裁程序”）、简易程序，不影响“认罚”的认定。

（三）关于认罪认罚后“从宽”的把握。1.“从宽”的理解。从宽处理既包括实体上从宽处罚，也包括程序上从简处理。根据刑事诉讼法第十五条规定，对于认罪认罚案件“可以依法从宽处理”。对此，应当全面理解。首先，“从宽”是指依法从宽。办理认罪认罚案件，应当遵循刑法、刑事诉讼法的基本原则，对从宽情节的把握可以参照刑法、刑事诉讼法和有关司法解释关于自首、坦白、自愿认罪、真诚悔罪、取得谅解、达成和解等法定、酌定从宽情节的规定，依法决定是否从宽、怎么从宽及从宽的幅度。关于从宽能否跨档减刑或者免刑的问题，在实体法没有明确规定的情况下，减轻、免除处罚必须于法有据；不具备法定减轻处罚情节的，应当在法定刑幅度以内提出从轻处罚的量刑建议；对其中犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以依法作出不起诉决定。对没有法定减轻处罚情节，认罪认罚后又确实需要在法定刑以下量刑的，应当依法层报最高法核准。其次，“从宽”是指一般应当从宽。这里的“可以依法从宽”暗含了从宽的导向性，即不是可有可无，而是没有特殊理由的，都应当体现法律规定和政策精神，从宽处罚。特别是对可能判处三年有期徒刑以下刑罚的轻罪案件，要尽量依法从宽从简从快办理。再次，“从宽”是指不能一味从宽。是否从宽以及从宽的幅度，应当根据犯罪的事实、性质、情节和对社会的危害程度，综合考虑认罪认罚的具体情况，依法确定，确保宽严有据、罚当其罪，避免案件处理显失公平。对此，《指导意见》第八条规定，对犯罪性质和危害后果特别严重、犯罪手段特别残忍、社会影响特别恶劣的犯罪嫌疑人、被告人，认罪认罚不足以从轻处罚的，依法不予从宽处罚。

2.从宽幅度的把握。为回应实践的需要，《指导意见》第九条对从宽幅度的具体把握作出规定，可以从以下几个方面来把握：一是办理认罪认罚案件，应当区别认罪认罚的不同诉讼阶段、对查明案件事实的价值和意义、是否确有悔罪表现，以及罪行严重程度等，综合考量确定从宽的限度和幅度。二是根据认罪认罚的及时性、主动性、全面性和稳定性来把握幅度大小。具体来讲，就是在刑法评价上，主动认罪优于被动认罪，早认罪优于晚认罪，彻底认罪优于不彻底认罪，稳定认罪优于不稳定认罪。三是结合罪行严重程度来确定从宽幅度。对罪行较轻、人身危险性较小的，特别是初犯、偶犯，从宽幅度可以大一些；罪行较重、人身危险性较大的，以及累犯、再犯，从宽幅度应当从严把握。四是认罪认罚应当作为独立的量刑情节予以评价。认罪认罚的从宽幅度一般应当大于仅有坦白，或者虽认罪但不认罚的从宽幅度。对犯罪嫌疑人、被告人具有自首、坦白情节，同时认罪认罚的，应当在法定刑幅度内给予相对更大的从宽幅度。需要注意的是，对认罪认罚与自首、坦白相交叉和叠加的“认罪”部分，在把握具体从宽幅度时，不作重复评价。

（四）关于犯罪嫌疑人、被告人辩护权保障。保障犯罪嫌疑人、被告人在自愿的前提下认罪认罚，是认罪认罚从宽制度能否取得实效的关键。《指导意见》第四部分对犯罪嫌疑人、被告人辩护权保障作出了具体规定。

1.获得法律帮助权。法院、检察机关、公安机关办理认罪认罚案件，应当保障犯罪嫌疑人、被告人获得有效法律帮助，确保其了解认罪认罚的性质和法律后果，自愿认罪认罚。犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚，没有辩护人的，法院、检察机关、公安机关（看守所）应当通知值班律师为其提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施等法律帮助。符合通知辩护条件的，应当依法通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。法院、检察机关、公安机关（看守所）应当告知犯罪嫌疑人、被告人有权约见值班律师，获得法律帮助，并为其约见值班律师提供便利。犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属提出法律帮助请求的，法院、检察机关、公安机关（看守所）应当通知值班律师为其提供法律帮助。

2.派驻值班律师。基于我国当前刑事辩护率总体较低，许多案件犯罪嫌疑人、被告人尚无法获得律师的帮助，导致辩护权无法有效行使的状况，速裁程序和认罪认罚从宽制度试点中，建立了法律援助值班律师制度。实践证明，这一制度对认罪认罚从宽制度的有效运行发挥了重要作用，刑事诉讼法对此也予以确认。《指导意见》第十一条规定，法律援助机构可以在法院、检察机关、看守所派驻值班律师。法院、检察机关、看守所应当为派驻值班律师提供必要办公场所和设施。

实践中，一些地区法律援助资源较为短缺，值班律师的设置尚未能跟上认罪认罚从宽制度发展需要。对此，鼓励各地因地制宜，采取多种形式进行派驻。总体原则是，法律援助机构应当根据法院、检察机关、看守所法律帮助需求和当地法律服务资源，合理安排值班律师。具体方式上，值班律师可以定期值班或轮流值班，律师资源短缺的地区可以通过探索现场值班和电话、网络值班相结合，在检察机关、法院毗邻设置联合工作站，省内和市内统筹调配律师资源，以及建立政府购买值班律师服务机制等方式，保障法律援助值班律师工作有序开展。

3.值班律师的职责。刑事诉讼法第三十六条对值班律师提供法律帮助的内容作出了规定，包括提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等。《指导意见》据此细化为七项：一是提供法律咨询，包括告知涉嫌或指控的罪名、相关法律规定，认罪认罚的性质和法律后果等；二是提出程序适用的建议；三是帮助申请变更强制措施；四是对检察机关认定罪名、量刑建议提出意见；五是就案件处理，向法院、检察机关、公安机关提出意见；六是引导、帮助犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属申请法律援助；七是法律法规规定的其他事项。

值班律师是否可以阅卷，实践中争论较大。《指导意见》对这一问题持肯定态度，规定自案件移送审查起诉之日起，值班律师可以查阅案卷材料、了解案情。法院、检察机关应当为值班律师查阅案卷材料提供便利，但同时也作出了一定限制，即值班律师仅能“查阅案卷材料”，不能“摘抄、复制”，这主要考虑到值班律师与辩护律师毕竟诉讼地位存在差异，权利不完全等同。关于会见，《指导意见》遵循了刑事诉讼法关于“犯罪嫌疑人、被告人有权约见值班律师”的规定精神，规定值班律师可以会见犯罪嫌疑人、被告人，看守所应当为值班律师会见提供便利。危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪案件，侦查期间值班律师会见在押犯罪嫌疑人的，应当经侦查机关许可。并规定值班律师提供法律帮助活动的相关情况应当记录在案，并随案移送。

4.法律帮助的衔接。对值班律师是否可以在不同诉讼阶段为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助，《指导意见》第十三条对此予以明确，即对于被羁押的犯罪嫌疑人、被告人，在不同诉讼阶段，可以由派驻看守所的同一值班律师提供法律帮助；对于未被羁押的犯罪嫌疑人、被告人，前一诉讼阶段的值班律师可以在后续诉讼阶段继续为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助。

5.拒绝法律帮助的处理。针对实践中可能出现的犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚，没有委托辩护人，拒绝值班律师帮助的情形，《指导意见》第十四条规定，此种情形法院、检察机关、公安机关应当允许，记录在案并随案移送。但是审查起诉阶段签署认罪认罚具结书时，检察机关应当通知值班律师到场。也就是说，犯罪嫌疑人、被告人可以拒绝值班律师的法律帮助，但是签署具结书时，值班律师应当在场见证。

6.辩护人职责。对有辩护律师的认罪认罚案件，辩护律师除依法享有法律规定的会见、阅卷等权利，同时还担负着就犯罪嫌疑人认罪认罚与司法机关进行沟通、提出意见等职责。对此，《指导意见》第十五条规定，认罪认罚案件犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人或者法律援助机构指派律师为其辩护的，辩护律师在侦查、审查起诉和审判阶段，应当与犯罪嫌疑人、被告人就是否认罪认罚进行沟通，提供法律咨询和帮助，并就定罪量刑、诉讼程序适用等向办案机关提出意见。

（五）关于被害方权益保障。《指导意见》遵循刑事诉讼法的精神，专门对保障被害方的权益予以规定。

1.听取意见。《指导意见》延续了认罪认罚从宽制度试点的规定，要求公检法办理认罪认罚案件，应当听取被害人及其诉讼代理人的意见，并将是否达成和解或调解协议、赔偿情况作为从宽处罚的重要考虑因素。特别是在一些重大人身伤害案件中，若未能与被害人达成和解、未能取得被害人谅解，在决定从宽幅度时要充分考虑社会效果，慎重把握。

2.促进和解谅解。为了更好地发挥认罪认罚从宽制度在化解社会矛盾、促进社会和谐方面的作用，《指导意见》第十七条对公检法三机关促进和解谅解作出了规定。即对符合当事人和解程序适用条件的公诉案件，犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的，法院、检察机关、公安机关应当积极促进当事人自愿达成和解。对其他认罪认罚案件，法院、检察机关、公安机关可以促进犯罪嫌疑人、被告人通过向被害方赔偿损失、赔礼道歉等方式获得谅解，被害方出具的谅解意见应当随案移送。

法院、检察机关、公安机关在促进当事人和解谅解过程中，应当向被害方释明认罪认罚从宽、公诉案件当事人和解程序等具体法律规定，充分听取被害方意见，符合司法救助条件的，应当积极协调办理。对被害方的司法救助，以往法院做得比较多，检察环节做得比较少。推进认罪认罚从宽制度的适用，要求检察机关积极开展司法救助，对符合司法救助条件的，检察机关应当积极协调为被害方办理司法救助，这也是检察机关在刑事诉讼中履行主导责任的重要体现。

3.被害方异议的处理。实践中，经常出现被害方不谅解，不同意对犯罪嫌疑人、被告人从宽处理的情形，对此，应当把握的原则是，既要充分尊重被害方意见，同时也要防止完全受被害方所左右，司法机关应当秉承客观公正立场，不偏不倚，依法办理认罪认罚案件。具体来讲，要把握好三点：一是被害人及其诉讼代理人不同意对认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人从宽处理的，不影响认罪认罚从宽制度的适用。二是犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚，但没有退赃退赔、赔偿损失，未能与被害方达成调解或者和解协议的，从宽时应当予以酌减。三是犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪并且愿意积极赔偿损失，但由于被害方赔偿请求明显不合理，未能达成调解或者和解协议的，一般不影响对犯罪嫌疑人、被告人从宽处理。

（六）关于强制措施的适用。刑事诉讼法第八十一条第二款明确规定，批准或者决定逮捕，应当将犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪的性质、情节，认罪认罚等情况，作为是否可能发生社会危险性的考虑因素。《指导意见》对此进一步细化规定。

1.社会危险性评估。《指导意见》第十九条规定，法院、检察机关、公安机关应当将犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚作为其是否具有社会危险性的重要考虑因素。对于罪行较轻、采用非羁押性强制措施足以防止发生刑事诉讼法第八十一条第一款规定的社会危险性的犯罪嫌疑人、被告人，根据犯罪性质及可能判处的刑罚，依法可不适用羁押性强制措施。

2.逮捕的适用。对于认罪认罚、没有社会危险性的犯罪嫌疑人、被告人不予逮捕是从宽的重要体现之一。犯罪嫌疑人认罪认罚，公安机关认为罪行较轻、没有社会危险性的，应当不再提请检察机关审查逮捕。对已经提请逮捕的，检察机关认为没有社会危险性不需要逮捕的，应当作出不批准逮捕的决定。

3.逮捕的变更。犯罪嫌疑人、被告人社会危险性大小，会随着认罪认罚的推进而改变，比如侦查阶段出于侦破案件的需要，检察机关对犯罪嫌疑人批准逮捕，到审查起诉阶段后，犯罪嫌疑人认罪认罚，与被害方达成调解或和解，取得被害方谅解，此时经过审查评估，其已无社会危险性，没有继续羁押的必要，可以变更强制措施。对此，《指导意见》第二十一条规定，已经逮捕的犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的，检察机关、法院应当及时审查羁押的必要性，经审查认为没有继续羁押必要的，应当变更为取保候审或者监视居住。

（七）关于侦查机关的职责。《指导意见》第七部分对侦查机关办理认罪认罚案件的职责进行了规定。